Stratfor: Λήψη αποφάσεων στην ΕΕ: Πλειοψηφία ή ομοφωνία;

Πώς ο διευθυντής αναλύσεων Andriano Bosoni της αμερικανικής εταιρίας αναλύει την “παγίδα της ομοφωνίας”, τους κινδύνους της & την προοπτική εξόδου από τη συλλογική αυτή στρατηγική, προκαλώντας τον εσωτερικό κατακερματισμό του μπλοκ.

Διαβάστε ολόκληρη την ανάλυση.

Μπορεί η ΕΕ να αποφύγει την παγίδα της ομοφωνίας;

Από τον Adriano Bosoni, Διευθυντή Αναλύσεων του Stratfor

Στις 29 Αυγούστου, ο Γερμανός Καγκελάριος Όλαφ Σολτς μίλησε στο Πανεπιστήμιο του Καρόλου στην Πράγα, όπου παρουσίασε το όραμά του για το μέλλον της ΕΕ. Στο βασικό μέρος της ομιλίας του, είπε ότι η εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία αποτέλεσε προειδοποίηση για την ΕΕ να αναθεωρήσει τον τρόπο με τον οποίο υιοθετεί πολιτικές, υποστηρίζοντας ότι το μπλοκ θα πρέπει να χρησιμοποιεί την πλειοψηφία αντί της ομοφωνίας για να αποφασίζει για θέματα όπως η φορολογία και οι ξένες κυρώσεις. Η ομιλία Σολτς επιβεβαίωσε την ευθυγράμμιση της Γερμανίας με τη Γαλλία σε αυτό το θέμα, καθώς ο Γάλλος πρόεδρος Εμμανουέλ Μακρόν έχει επίσης επανειλημμένα επικρίνει την ομοφωνία. Αλλά υπογράμμισε επίσης τον βαθμό στον οποίο η Ένωση πασχίζει να εξορθολογήσει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων για να ανταγωνιστεί αντιπάλους, όπως η Κίνα ή η Ρωσία, ένα πρόβλημα που είναι πιθανό να γίνει πιο έντονο στο μέλλον, καθώς ο γεωπολιτικός ανταγωνισμός εντείνεται.

Η παγίδα της ομοφωνίας

Το ζήτημα της ομοφωνίας ήταν ανέκαθεν προβληματικό στην ΕΕ, επειδή δίνει σε μεμονωμένα κράτη μέλη υπερβολική διαπραγματευτική δύναμη σε τομείς όπως η εξωτερική πολιτική, η φορολογία και η διεύρυνση. Η πρόσφατη απειλή της Ουγγαρίας να ασκήσει βέτο στο εμπάργκο ολόκληρης της ΕΕ για το ρωσικό πετρέλαιο, εάν δεν της παρέχονταν εξαιρέσεις, ήταν μόνο η τελευταία σε έναν πολύ μακρύ κατάλογο κυβερνήσεων που δεσμεύονται να ασκήσουν βέτο στην ευρωπαϊκή πολιτική για να υπερασπιστούν τα εθνικά τους συμφέροντα. Για να γίνουν τα πράγματα ακόμη πιο απογοητευτικά, οι απειλές για βέτο εντός της ΕΕ μερικές φορές δεν συνδέονται καν με το υπό συζήτηση ζήτημα. Η Πολωνία, για παράδειγμα, άσκησε βέτο σε ένα σχέδιο για την εφαρμογή φορολογικής μεταρρύθμισης των επιχειρήσεων για να διαμαρτυρηθεί για την καθυστέρηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στην εκταμίευση χρημάτων από το ταμείο ανάκαμψης για τον COVID-19.

Οι επικριτές της ομοφωνίας υποστηρίζουν ότι καθιστά την ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική εξαιρετικά αναποτελεσματική, καθώς το μπλοκ αντιμετωπίζει θεσμικούς περιορισμούς που οι άλλες μεγάλες παγκόσμιες δυνάμεις (κυρίως η Ρωσία και η Κίνα, αλλά και σε κάποιο βαθμό και οι Ηνωμένες Πολιτείες) δεν έχουν να αντιμετωπίσουν. Όσο περισσότερο περιορίζεται η ΕΕ από τους μηχανισμούς ψηφοφορίας, λέει το επιχείρημα, τόσο πιο αντιδραστική θα είναι στα παγκόσμια γεγονότα και τόσο πιο αργή θα είναι στο να ανταποκριθεί στις προκλήσεις του αυξανόμενου γεωπολιτικού ανταγωνισμού. Οι υπερασπιστές της ομοφωνίας, από την πλευρά τους, υποστηρίζουν ότι αυτός ο μηχανισμός αποτελεί ασφαλιστική δικλείδα για τα μικρά κράτη μέλη της ΕΕ που διαφορετικά θα ήταν όμηροι των αποφάσεων που λαμβάνουν τα παραδοσιακά «βαριά χαρτιά» του μπλοκ – η Γερμανία, η Γαλλία και, σε μικρότερο βαθμό, η Ιταλία. Η ομοφωνία, από αυτή την άποψη, καθιστά το μπλοκ πιο δημοκρατικό, επειδή κάθε ψήφος (και επομένως κάθε εθνικό συμφέρον) μετράει.

Το πρόβλημα για τον Μακρόν και τον Σολτς είναι ότι η γαλλογερμανική συνεργασία αποτελεί αναγκαία, αλλά όχι ικανή συνθήκη για τη μεταρρύθμιση της ΕΕ. Η αντικατάσταση της ομοφωνίας απαιτεί την τροποποίηση της ευρωπαϊκής  Συνθήκης, η οποία με τη σειρά της απαιτεί ομοφωνία. Αυτό σημαίνει ότι τα μικρά κράτη μέλη της ΕΕ είναι πιθανό να αντιταχθούν στην προοπτική μεταρρύθμισης της συνθήκης που θα μπορούσε να μειώσει την ισχύ τους εντός του μπλοκ. Και έτσι, η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι παγιδευμένη, σε αυτό που έχω ήδη ονομάσει «παγίδα της ομοφωνίας».

Τα τελευταία χρόνια, η παγίδα της ομοφωνίας ανάγκασε τους ηγέτες της ΕΕ να γίνουν πιο δημιουργικοί στην αντιμετώπιση των απειλών βέτο. Ορισμένες σημαντικές αποφάσεις, όπως η δημιουργία ενός μόνιμου ταμείου διάσωσης για την ΕΕ το 2012, ελήφθησαν ως διακυβερνητικές συνθήκες μεταξύ των περισσότερων, αλλά όχι όλων, των κρατών μελών. Άλλες αποφάσεις ελήφθησαν με την αλλαγή της νομικής φύσης του ζητήματος (για παράδειγμα, με το να χαρακτηριστεί μια φορολογική μεταρρύθμιση, η οποία απαιτεί ομοφωνία,  ζήτημα ανταγωνισμού, το οποίο απαιτεί ειδική πλειοψηφία). Στην πραγματικότητα, η δημιουργία της ευρωζώνης – η μεγαλύτερη κοινωνική, πολιτική και οικονομική μεταρρύθμιση της ΕΕ κατά τις τελευταίες τρεις δεκαετίες – ελήφθη με τη χρήση ενός νομικού μηχανισμού γνωστού ως ”ενισχυμένη συνεργασία”, σύμφωνα με τον οποίο ορισμένες ευρωπαϊκές κυβερνήσεις επιτρέπεται να προχωρήσουν με τη διαδικασία της ολοκλήρωσης, ενώ σε άλλες δίνεται περισσότερος χρόνος για να προετοιμαστούν. Αλλά ακόμη και σε αυτή την περίπτωση, ο απώτερος στόχος ήταν ότι τελικά να υπάρξει σύγκλιση σε όλα τα κράτη-μέλη (για παράδειγμα, οι χώρες που δεν ανήκουν σήμερα στην ευρωζώνη αναμένεται να υιοθετήσουν το κοινό νόμισμα κάποια στιγμή στο μέλλον).

Όμως, αυτές οι παρεκκλίσεις δημιουργούν διάφορα προβλήματα. Το πρώτο είναι ότι οι διακυβερνητικές συνθήκες και οι νομικές πιρουέτες δεν αποτελούν βιώσιμες λύσεις για τις θεσμικές ελλείψεις της ΕΕ. Οι διακυβερνητικές συνθήκες είναι χρονοβόρες και δημιουργούν νομικές δομές που λειτουργούν παράλληλα με εκείνες της ΕΕ, καθιστώντας το θεσμικό τοπίο του μπλοκ ακόμη πιο περίπλοκο από ό,τι είναι ήδη. Οι περιορισμοί του νομικού επαναπροσδιορισμού είναι πιο προφανείς, καθώς η δημιουργική σκέψη που μπορούν να κάνουν οι δικηγόροι της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για να αλλάξουν την ταυτότητα με την οποία ψηφίζονται ορισμένα ζητήματα είναι περιορισμένη.

Αυτό μας αφήνει με την ενισχυμένη συνεργασία, η οποία είναι η προτιμώμενη πορεία δράσης της Γαλλίας. Ο Μακρόν έχει επανειλημμένα δηλώσει ότι μια χούφτα ευρωπαϊκών κρατών-μελών δεν πρέπει να αποτελεί τροχοπέδη για την ολοκλήρωση των υπολοίπων. Αλλά η Γερμανία δεν είναι το ίδιο πεπεισμένη για την αξία αυτής της στρατηγικής, κυρίως επειδή οι περισσότερες από τις χώρες που θα έμεναν πίσω σύμφωνα με τη γαλλική πρόταση βρίσκονται στην αυλή της. Η Γερμανία ανησυχεί για την προοπτική μιας λιγότερο ευημερούσας, λιγότερο δημοκρατικής και πιο ασταθούς Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης που δεν θα κλίνει πλέον προς τη Δύση.

Εξοδος από την παγίδα της ομοφωνίας

Αυτό αφήνει στην ΕΕ λίγες μόνο επιλογές για να βγει από την παγίδα της ομοφωνίας. Η πρώτη είναι η αλλαγή της συνθήκης. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι οι γεωπολιτικές κρίσεις αποτελεί την κύρια κινητήρια δύναμη της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Εξάλλου, η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (ο προκάτοχος της Ευρωπαϊκής Ένωσης) γεννήθηκε μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο και η σύγχρονη ΕΕ και η ευρωζώνη γεννήθηκαν μετά το τέλος του Ψυχρού Πολέμου. Από αυτή την άποψη, ο πόλεμος στην Ουκρανία θα πρέπει να ωθήσει την ΕΕ προς την κατεύθυνση ομοσπονδιοποίησης σε θέματα όπως η εξωτερική πολιτική και η άμυνα για να ανταγωνιστεί καλύτερα χώρες όπως η Ρωσία και η Κίνα. Ωστόσο, ενώ πολλές ευρωπαϊκές κυβερνήσεις, πιθανώς με επικεφαλής τη Γαλλία, θα προβάλλουν αυτό το επιχείρημα τα επόμενα χρόνια, η αλλαγή της συνθήκης θα παραμείνει ανέφικτη, επειδή τα μικρότερα κράτη μέλη θα συνεχίσουν να είναι επιφυλακτικά απέναντι σε οποιεσδήποτε μεταρρυθμίσεις που αποδυναμώνουν τη θέση τους στο μπλοκ. Επιπλέον, στα περιφερειακά κράτη μέλη της ΕΕ, η πρόταση αλλαγής της συνθήκης θα μπορούσε να ενισχύσει τα ευρωσκεπτικιστικά αισθήματα που καταγγέλλουν τον υποτιθέμενο γαλλογερμανικό ιμπεριαλισμό, ενώ στα κράτη μέλη του πυρήνα θα μπορούσε να υποδαυλίσει το εθνικιστικό αίσθημα που αντιτίθεται στη μεταβίβαση πρόσθετης εθνικής κυριαρχίας σε μη εκλεγμένους αξιωματούχους των Βρυξελλών.

Σε αυτό το πλαίσιο, η πιθανότερη πορεία δράσης της ΕΕ είναι η επιτάχυνση της τρέχουσας τάσης να στηρίζεται σε μηχανισμούς για την εμβάθυνση της ολοκλήρωσης μεταξύ ορισμένων κρατών μελών, την ώρα που άλλα επιλέγουν να μη συμμετέχουν. Αυτό θα έχει αντιφατικά αποτελέσματα για την ΕΕ. Από τη μία πλευρά, θα επιτρέψει σε ορισμένα κράτη μέλη να προχωρήσουν με σχεδιασμό που θα καταστήσουν τη λήψη αποφάσεων του μπλοκ πιο κεντρική και αποτελεσματική, ιδίως όσον αφορά την εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας (είναι πολύ λίγα αυτά που μπορεί να κάνει μια μικρότερη ομάδα χωρών σε θέματα που σχετίζονται με το εμπόριο χωρίς να παραβιάζει τις συνθήκες). Αυτό, όμως, θα γίνει σε βάρος ενός μικρότερου, και επομένως με λιγότερη επιρροή, μπλοκ που δεν θα εκπροσωπεί πλέον 27 χώρες και περίπου 500 εκατομμύρια ανθρώπους.

Η ΕΕ θα μπορούσε να ξεπεράσει αυτόν τον κίνδυνο εάν καταφέρει τελικά να πείσει τις χώρες που δεν συμμετέχουν στην πρωτοβουλία να ενταχθούν στις χώρες της πρώτης γραμμής που εμβαθύνουν τη συνεργασία τους – αλλά αυτό είναι ένα μεγάλο “εάν”. Η ευρωζώνη αποτελεί ένα καλό προηγούμενο για αυτό, επειδή εξελίχθηκε από 12 σε 19 χώρες μέσα σε δύο δεκαετίες, με την Κροατία να εντάσσεται το 2023 και τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία να σημειώνουν επί του παρόντος πρόοδο και στην ενταξιακή τους διαδικασία. Ωστόσο, η ευρωζώνη έχει –επίσης- αντιμετωπίσει το μερίδιό της στις κρίσεις που της αναλογούν, αλλά και το συνεχές ερώτημα σχετικά με τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητά της. Ειδικότερα, η στρατηγική αυτή θα λειτουργήσει μόνο εάν η Γερμανία και η Γαλλία (και ενδεχομένως η Ιταλία) συμφωνήσουν σε στρατηγικές κατευθύνσεις πολιτικής, διότι η διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης δεν μπορεί να συνεχιστεί εάν η βασική γεωπολιτική συμμαχία της αποδυναμωθεί. Το Βερολίνο και το Παρίσι συμφωνούν επί του παρόντος στην επείγουσα ανάγκη μεταρρύθμισης του μπλοκ, αλλά δεν είναι δεδομένο ότι αυτή η ευθυγράμμιση θα είναι μόνιμη (ιδίως καθώς τα κυριαρχικά αισθήματα είναι ισχυρά στη Γαλλία και, αν και σε μικρότερο βαθμό, στη Γερμανία).

Αν και υπάρχει ελπίδα για έξοδο από την παγίδα της ομοφωνίας, η στρατηγική αυτή θέτει επίσης μια υπαρξιακή απειλή για την Ευρωπαϊκή Ένωση, καθώς το μπλοκ θα μπορούσε να γίνει τόσο κατακερματισμένο εσωτερικά ώστε να μην είναι πλέον δυνατή η συλλογική δράση. Εάν οι διαφορετικοί βαθμοί ολοκλήρωσης γίνουν ο κανόνας, μια πιο ευέλικτη προσέγγιση της ένταξης θα μπορούσε να οδηγήσει στο ακριβώς αντίθετο αποτέλεσμα από αυτό που επρόκειτο να επιτύχει, καθιστώντας την ΕΕ ακόμη πιο χαοτική και ευάλωτη στην πίεση των αντιπάλων της. Και αυτό μπορεί να μην γίνει αντιληπτό μέχρι να είναι πολύ αργά, πράγμα που σημαίνει ότι η συνταγή για τον εξορθολογισμό της λήψης αποφάσεων με την παράκαμψη της παγίδας της ομοφωνίας θα μπορούσε να αποτελέσει την καταστροφή της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αν γίνει ο κανόνας και όχι η εξαίρεση.

*Δημοσιεύθηκε στον Τύπο της Κυριακής 4 Σεπτεμβρίου

Υπεύθυνη διαχείρισης για την Ελλάδα: Δέσποινα Συριοπούλου